在中国的传统体制下，城市政府通过事业单位或国有单位直接经营城市水业，投资、建设和运营的主体都是城市政府。但是政府直接经营城市水业存在效率低下的问题，这已经是国际共识。通过市场化的方式，政府将责任移交给水业企业，是提高水业效率的唯一出路。但是，在市场化的过程中，水业企业的责任边界不断扩大，风险也随之攀升。

水业改革之实质

　　城市水业的市场化改革，是城市政府为了提高效率，借助市场的力量，以合理的形式将一些责任逐步转移给企业的过程，主要包括服务责任和投资责任。对此，清华大学水业政策研究中心主任傅涛提出，水业改革实质上是政府、企业与其它利益相关者，三者之间角色重新定位、责任重新分配的过程。市场化改革的过程既是政府逐渐退出市场并加强市场调节机制的过程，也是政府把这两个责任逐步移交给企业的一个过程。改变原来由政府直接提供服务的形式，而通过特许经营的方式让企业来帮助政府进行具体服务，实现城市政府责任主体与特许经营企业具体服务实施主体的分离。

　　但是，实施了特许经营管理之后的城市政府仍然承担着城市水业的服务责任。在特许经营形式下，政府是通过经济协议的形式请专业服务企业来帮助政府提供更高质量的高效服务，其核心思想是把服务责任以合法的形式转移给企业。

政府的责任的不当转移造成了水业企业风险的增加
　　
　　在一定的水价体系支撑之下，一部分投资责任可以转向企业。但是，傅涛认为，对于向中国这种城市化发展迅速的经济转型国家来说，投资责任的完全转移是目前的水价体系难以支撑的，政府需要保留一定的投资责任。政府之所以保留一部分投资责任，除了水价承受能力之外，还因为政府在非收益领域的责任，需要将政府投资的那部分资产不以市场性收益性股权的形式进入城市水业。

　　在政策体系还不够完善以及在追求自身利益的动机驱动下，作为决策者的地方政府会以自身利益为导向实施行政行为，从而使其在水业中的责任向企业过度转移。这种过度转移同时就意味着政府责任的缺失。这必将会给水业市场带来极大的交易成本，使政府、公众和投资者三方利益均收到损害。投资者在竞标过程中的一系列投入，如进行考察、分析投资环境、同政府部门谈判等等的成本增加，也意味着水业市场风险的扩大。

公众环保参与程度的提高也意味着水业企业责任边界的扩展

　　目前中国公众的环保参与程度还很低，原因不是公众环保意识淡漠，而是缺乏参与渠道。傅涛指出，随着环境管理体制的不断完善，公众对环保的参与将日趋深入，水业企业责任边界也将随之扩大，成为企业投资水业的另外一种市场风险。

　　以污水处理厂污泥处置为例。以往，污水处理厂污泥的处理往往没有经过严格的无害化处理，污泥问题虽然是污水处理厂一个潜在的污染源，但在特许经营合同中往往因为各种原因对其也没有明确的规定。随着公众对环保参与力度的不断深入，污泥安全处理处置的需求逐步凸显，发展的结果极有可能是承担污水处理运营的企业必须承担污泥的无害化处理和处置。而污泥的处理处置在污水处理投资中往往占有很大的比例，不仅设施建设需要大量的资金投入，其运营费用也非常高，这无形中增加了污水处理企业的运营成本，使其市场风险大幅增加。

　　同时，对于那些进行污泥焚烧的企业来说，公众参与力度的深入也使其面临一定的市场风险。因为污泥焚烧场周围的居民会对其排放的烟气的安全性提出质疑，在尾气排放安全性控制方面企业将承担不可推卸的责任，也意味着企业责任边界的扩大，风险的增加。